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抄出優質申論題答案系列－重讀《新政府運動》（David Osborne ＆ Ted Gaebler原著，劉毓玲譯，1993，台北：天下）－下

八、前瞻性的政府（明天不後悔）：

　　美國眾議員羅斯曾說：「眾議院是一個代議團體，它並不主動，只是『反應』；成員隨著選民的喜樂而起舞。我們喜歡立即見效的辦法，因為短期見效的結果，最可能讓我們保住江山，而不是那些早有洞見、所費不貲的防患努力。」（引自第261-262頁）的確，政府的危機管理做得好，帶來兩種麻煩：首先，沒有績效。事前的預防雖然讓施政順暢，但是無法評估或預測若問題發生，將會產生多少損失，亦即危機管理所帶來的效益有多大。再者，政府的預防工作做得好，可能威脅某些產業的生存，例如治安好，則可能影響保全業的生意；公立學校提供課後照顧，可能影響安親班的生意。但是，在「雙環困境」下的企業型政府，要撙節成本，也要提高服務效能，勢必要以前瞻性的眼光，預防重於治療的策略，以最少的成本投入，獲得最大的產出結果。

　　以加州桑尼維市的街道維修為例，除了導入企業的折舊概念，於興建公路之後，定期的提列整修經費之外，也採取前瞻性的計畫──預估十年內的收入與成本。當政府施政考慮的時間拉長為十年的時候，他們會想到街道維修如果是四年後再修，成本會漲三倍，甚至更多。因此，一九八八年時，該市發現因為人口遞減，政府的盈餘有可能在五年後出現問題，在第十年的時候出現赤字，這些預警措施，讓市議會認真思考現在要做那些改變，才能避免未來政府預算赤字的發生。

　　作者也提出企業型政府可以採取幾種方法，以建立前瞻性的政府：改變預算制度（長期預算）、改變會計制度（長期會計制度）、創立區域性政府（大區域政府）及改革選舉制度（改變政治制度）。

九、分權式的政府（我在、我思、我參與）：

　　傳統式的政府因兩地聯絡不易，所以採取集中管理的辦法，以確保資訊傳遞的順暢。現在，資訊發達，民意多元，如何讓政府愈接近民眾成為一種趨勢，企業型政府強調參與式分權，讓決策由更多人參與，以提高員工的士氣與責任感，由於機關「內部顧客」的高度參與感，不僅對於政策執行有較強的決心，也會讓「外部顧客」感覺政府與民眾愈來愈接近，進而增加對政府的信心。

　　美國克里屈將軍接掌空軍作戰總署時，三千八百架的飛機有半數因機械故障而停飛。過去十年，飛行員的飛行演習次數年年減少。克里屈將軍改變集中管理的作法，改為徹底的分層負責──他將飛機、機械員派給各中隊，並給每人一頂中隊帽子、徽章，且飛機機尾不僅塗上徽章，也將首席機械員的名字和飛行員的名字並排寫在機鼻頭。再者，負責供應零件的部門也實施分權，各飛行中隊的指揮官也能自己決定演習時間表。經由分權之後，導入競爭，每個中隊的團隊精神逐漸展現，到客里屈將軍離開空軍作戰總署時，可以執行任務的飛機數提升到85％，演習次數增加兩倍，空軍作戰總署也從空軍最糟糕的單位成為最優秀的單位。

十、市場導向的政府（市場機能催化者）：

　　當年美國羅斯福總統推動「新政」時，首創購屋先付20％的頭期款，其餘向銀行借貸，分30年償還。現在我們視為理所當然，但在當時這項政策是聯邦政府改變市場運作的結果。美國有許多州實施「瓶罐法案」，做為回收廢棄玻璃瓶罐的政策，結果州民發現公園裡的碎玻璃或街上垃圾都減少了。上述這些政策都是透過市場機能來達到目的，雖然我們知道「市場機能並不永遠有效，……我們批評政府的計畫有缺點時，並不表示市場機能就比較好。有些市場其實毛病也很多。當少數人控制市場時，真正的競爭就不見了；當顧客沒有足夠、適當的資訊時，他們就會成為受害者（資訊不對稱）」（引自第305、311-312頁）。企業型政府就是要以市場機能的優點來建立制度──制定市場規則，提供消息給消費者，進而創造或增加需求，引發民間部門成為提供者，創造更優質的服務。

　　以經由規費來影響活動為例，個人之前任職於學校，有位同事對於學生丟掉學生證這件事很困擾，每週總是有大約20位學生申請補發，甚至一個月超過一百人次，或有同學在同一個月補辦兩次，每學期下來耗費不少成本，我告訴她，針對來補辦學生證的同學，每人收50元規費，一定可以讓同學更謹慎的保管好學生證。規定一經公告，補辦學生證的人數立即減少，甚至一個月的補辦數少於5人次[1]。這種做法即是將社會成本轉變為個人成本，當轉為個人成本之後，「經濟人」法則就會出現，雖然補辦費50元不多，但是與其交給學校繳入公庫，不如拿來買飲料。

　　作者於書末引用孔恩的「典範」概念，有把企業型政府視為取代傳統官僚體制政府的新典範之意味。未來學趨勢大師托佛勒認為：「政府原來面臨的是大眾化的心聲，人們的共同要求（如工作機會、住宅、社會福利等），但是今天政治決策者所面臨的，卻是個別利益團體的競爭壓力和互斥的要求。原來的政治制度是為了大眾運動、大眾意見、大眾傳播、簡單而流通量大的資訊而設計的，現在它卻必須適應小眾社會、小型運動、分歧意見和來自多元管道的資訊。」（引自第254頁）企業型政府積極、主動、創新、彈性、應變的特質，正好能夠提供小眾、多元社會對於競爭、多元服務的要求，在市場機能的基礎上，強調授權社區、開放競爭、任務導向、結果導向、顧客導向、企業導向、遠見治理及分權的導航式政府，以期達成撙節成本及提高服務效能的新時代目標。

　　如果將Osborne與Gaebler的《新政府運動》看成是企業型政府的理論，則美國柯林頓總統於1993年3月3日成立的「全國績效評鑑委員會」（National Performance Review, NPR）可說是企業型政府的實務[2]。其揭示四大原則：

1.刪減法規、簡化程序（Cutting Red-tape）。

2.顧客至上、民眾優先（Putting Customers First）。

3.授能員工、追求成果（Empowering Employees to Get Results）。

4.撙節成本、提昇效能（Cutting Back to Basics）。

　　柯林頓政府的「重建」政府計畫，成功地避開「共和黨主張小政府、民主黨主張大有為政府」的政黨政策路線之爭，倡導市場、顧客導向的企業型政府，學者Kettle等人稱其為新的治理典範。

　　改變政府結構的企業型政府雖有上述之優點，但也存有以下的限制[3]：

1.誘因結構的差異。

2.主觀意志論的限制。

3.對私部門企業管理的迷信。

4.創新與彈性的風險。

　　除此之外，學者C. J. Bellone與G. F. Gorel認為，企業型官僚與民主政治會出現以下的緊張關係：

1.企業自主V.S.民主課責。

2.個人遠見V.S.公民參與。

3.企業秘密V.S.民主公開。

4.擔負風險V.S.監護公共財。

　　而學者G. T. Goodsell亦提出「再發現政府十項原則」[4]以對抗企業型政府的十項原則：

1.民眾應透過選出的代議士而非企業家來監督政府。

2.政府旨在服務公共利益，而非創造沒有花完的剩餘或養成企業家的自我性格。

3.政府必須依憲法和法律來運作，而非祇植基於任務陳述。

4.政府和企業共創夥伴關係，應祇停留在資深制的夥伴上。

5.政府應該彈性和創新，但亦須公開的課責。

6.政府應要求績效結果，惟亦應尊重實踐它們的員工。

7.在政府中，個別的管理行為必須符合平等機會和公開檢查的非私己的理想。

8.法規簡化雖好，但不能傷害了對等待遇和正當過程的原則。

9.財政限制的減輕是可接受的，但非減少對公帑監管的條件。

10.公共問題處理應有創意，但絕不是對那些獲益者的百般屈服。

　　最後，我要談一談重讀本書的最大收穫。在閱讀本書的過程中，我一直有個疑惑：為何一直出現公共選擇理論的影子？例如上述提到的「民營化並非『惟一』解答。因為政府或企業都不是萬能，在某些方面，政府做得比企業好；然而，另一些方面，企業做得比政府好。」後來，透過「閱讀上的連結點」概念，我找到了答案。

　　1980年代以來，由於「政府部門功能不彰，統治正當性遽降」，而有一系列的「政府再造」風潮，這股風潮的另一個名稱為「新公共管理」。其哲學基礎來自新古典經濟學的幾個理論：公共選擇理論、代理人理論及交易成本理論。再者，其核心概念為顧客導向、公共組織內部市場化及企業型政府。再加上，其三種基本要素：根源於管理主義或新泰勒主義（Neo-Taylorism）的理念、師法私部門企業的管理實務和技術及新公共管理是一種手段（Means），企圖將官僚的、權威式的作風及消極性民主的政體，轉換成有效率的、回應性及顧客導向的新治理典範[5]。原來，企業型政府融入了公共選擇理論的觀點，而兩者又是政府再造或新公共管理風潮的重要內涵。

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　　本文的目的有兩個：首先，透過「閱讀上的連結點」概念，讓大家能夠解決對於同樣的教材無法一次又一次複習的困境，而以練習考古題（申論題）為出發點[6]，經由看到題目時，先確認其問題核心（審題）及題目中的相關專有名詞。接著，翻書找該問題的專章（例如企業型政府），閱讀完該章所有內容之後，再把書中其他部分提到該問題之內容一併閱讀。閱讀過程中，一定會看到一些專有名詞或概念（例如政府再造、顧客導向、市場導向），再翻閱書中該專有名詞或概念，以求針對某主題的整體了解。這樣的閱讀，不僅不會厭煩或注意力不集中，也能從中學到整體（或整套）的概念－－從點，到線，最後到面。其次，透過本文，告訴同學如何將閱讀完的整體資料融合在一起，「抄出優質的答案」。希望這個方法能增進同學對於教材多次循環複習的效果及提升練習考古題（申論題）的層次，祝大家早日金榜題名！

[1] 這個例子也可以用「使用者付費」的觀點來解釋，原本申請補辦學生證不須收費，以致學生將其看做是一項免費的資源，當其開始收取補辦費用之後，以價制量將使需求減少。

[2] 有關美國新治理，引自並參閱孫本初老師編著，2011，新公共管理，台北：一品，頁113-115。

[3] 有關企業型政府之限制及企業型官僚與民主政治的緊張關係，引自並參閱孫本初老師編著，2011，新公共管理，台北：一品，頁139-141、147。同學亦可延伸閱讀如何調和企業型政府的創新與民主政治的課責之兩難困境，請參閱孫本初老師編著，2011，新公共管理，台北：一品，頁148-149。

[4] 引自宋文老師編著，2011，經典行政學讀本，台北：志光教育文化，頁6-28－6-29。

[5] 有關新公共管理的哲學基礎、核心概念及基本要素，引自並參閱孫本初老師編著，2011，新公共管理，台北：一品，頁81-87、35-36。

[6] 若能輔以念閒書，效果更大。